Le référendum d’initiative populaire a-t-il un avenir ?

Utilisé dans un grand nombre de démocraties occidentales (Etats-Unis et Espagne, Angleterre et Allemagne…) et dans plusieurs régimes politiques différents, parfois antagonistes (les monarchies et les républiques, les démocraties et les dictatures…), le référendum apparaît, au bout du compte, comme un outil de gouvernement à la fois polyvalent et ambivalent. Souvent accusé d’être la marque du césarisme, parfois encensé en tant que moyen d’expression de la souveraineté populaire par excellence, le référendum n’en finit pas d’être sujet à polémique.

En France, plusieurs types de référendum existent : ainsi celui de l’article 11 de la Constitution de 1958, celui de l’article 89 mais aussi le référendum « local ». Au cours des années 2018 et 2019, l’idée du référendum d’initiative populaire, ou d’initiative dite citoyenne (RIC), a connu un regain d’intérêt, du fait des manifestations des Gilets Jaunes, ces derniers réclamant notamment, au côté de leurs revendications fiscales, un jeu démocratique plus ouvert.

En 2019, le projet de loi constitutionnelle soutenu par le Gouvernement d’Edouard Philippe au nom du président Macron, prévoyait, non seulement, d’élargir le champ du référendum de l’article 11 de la Constitution de 1958, mais encore de « rénover les conditions de mise en oeuvre du référendum d’initiative partagé, tout en élargissant son champ » (ainsi qu’écrit dans l’exposé des motifs du projet de loi en question).

Ce projet de révision constitutionnelle, on le sait, n’a pour l’heure pas abouti, et les chances paraissent extrêmement minimes pour qu’il soit repris et adopté avant l’élection présidentielle de 2022. En revanche, il existe bien déjà une forme de référendum d’initiative populaire ; aussi semble-t-il légitime, dans le climat politique actuel, de revenir sur ses conditions de mise en œuvre.

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 Juillet 2008 a introduit en droit interne un référendum appelé « référendum d’initiative partagé » (RIP) sensé remplir une fonction de référendum d’initiative populaire. Ce procédé n’en a fait que le nom tant il paraît de facto inapplicable. En effet une proposition de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, les services publics, les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale ou autorisant la ratification d’un traité, peut être soumise au référendum si elle a été signée par au moins 1/5e des parlementaires (185 députés ou sénateurs). Elle ne s’applique pas aux dispositions promulguées depuis moins d’un an. Le Conseil Constitutionnel en vérifie la recevabilité, puis la proposition doit recueillir le soutien d’au moins 1/10e des électeurs, soit environ cinq millions de signataires. Le Conseil vérifie si le quorum a bien été atteint, puis le Parlement examine la proposition sous le délai d’un an, faute de quoi le Président de la République la soumet au référendum.

Séduisant dans l’idée, puisque faisant miroiter la promesse d’une vie politique plus dynamique, plus participative, plus démocratique, ce référendum semble pour le moins inapplicable dans la pratique, tant les préventions et les obstacles politiques sont nombreux à son exercice. À vrai dire, les formalités nécessaires lui donnent, même, un aspect plus parlementaire que populaire.

Le Conseil Constitutionnel ne s’y est pas trompé, considérant que le constituant a réservé au Parlement « le pouvoir d’initiative d’une telle proposition de loi », et qu’a été reconnu aux électeurs « le droit d’apporter leur soutien à cette proposition » (cf. décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 relative à la conformité de la loi organique portant application de l’article 11 de la Constitution, cons. 4). Où l’on constate que le Conseil Constitutionnel peut aussi être pince-sans-rire. Il semble néanmoins que les législateurs aient multiplié les contraintes afin que son usage en soit d’autant plus limité. Jamais le référendum d’initiative populaire, en somme, n’aura été aussi bien résumé que par ses initiales : RIP.

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