Projet de Constitution au Chili : un texte novateur formulé par une Convention constitutionnelle limitée dans ses prérogatives

Enfin ! L’assemblée constituante a présenté lundi officiellement son projet de nouvelle Constitution. La cérémonie a eu lieu dans la ville portuaire d’Antofagasta. Après plus de dix mois de travaux, le texte consacre un « catalogue de droits sociaux » totalement inédit dans ce pays sud-américain, l’un des plus inégalitaires du continent, selon RFI.

Suite aux manifestations de 2019 portant au départ sur les mesures d’augmentation des prix de services publics, puis devenant plus générales et remettant en cause le modèle institutionnel instauré après le régime dictatorial de Pinochet (1973-1990) et le système néo-libéral fortement inégalitaire dans lequel ce dernier s’inscrit. La Convención Constitucional fut alors instituée par la loi no 21200, publiée le 24 décembre 2019, qui a modifié la constitution politique chilienne pour inclure le processus de rédaction d’une nouvelle constitution.

L’Assemblée a débuté ses travaux le 4 juillet 2021 après les élections constituantes des 15 et 16 mai 2021. Son mandat est fixé à une durée de neuf mois avec une seule prolongation de trois mois si l’institution le décide par un vote. La Convention constitutionnelle est composée à parité de 78 hommes et 77 femmes, et la représentation des peuples autochtones est assurée à travers 17 sièges réservés : 7 pour le peuple Mapuches, 2 pour le peuple Aymara et un pour chacun des autres peuples (Kawésqar, Rapa Nui, Yagans, Quechuas, Atacameños, Diaguita, Colla et Chango).

Sa composante sociologique est intéressante : 59 avocats, 19 professeurs, 12 ingénieurs et 6 journalistes. Par la suite et rapidement après les élections, les logiques politiques vont réapparaître avec la création de groupes divers dont « Approbation dignité » avec 26 membres ou le groupe « Independants » avec 17 membres.

Après avoir analysé plus en profondeur le processus constituant au travers d’une assemblée constituante (I), il conviendra de voir le projet de Constitution qui a été déposé tout récemment (II).

Une Assemblée constituante aux pouvoirs limités pour éviter la « dictature souveraine »

Ce qui pourrait paraître comme une révolution dans la matière ne l’est pas forcément si l’on regarde du côté de notre histoire constitutionnelle et plus généralement, si l’on prend en compte la théorie constitutionnelle (A). L’exemple du Chili permet cependant d’éclairer les choix futurs en matière d’élaboration d’une nouvelle Constitution (B).

La limitation des prérogatives de la Convention constitutionnelle comme nécessaire afin de préserver le pouvoir constituant

La théorie classique de droit constitutionnel distingue le « pouvoir constituant » du « pouvoir constitué ». Le pouvoir constituant permet l’établissement d’une Constitution. Le pouvoir constitué est le pouvoir donné aux autorités institutionnelles de réviser les dispositions constitutionnelles, toujours dans le cadre de la Constitution. Il convient de s’intéresser alors à ces deux notions.

S’agissant du pouvoir constituant, il est celui qui se donne pour mission d’ériger une nouvelle Constitution. L’acte de se donner une nouvelle Constitution, en rupture avec l’ancienne, prendra alors différentes conceptions de légitimité démocratique ou d’opportunité politique. La Constitution nous dit Carl Schmitt, « apparaît soit par une décision politique unilatérale du détenteur du pouvoir constituant, soit par une convention mutuelle de plusieurs détenteurs de ce pouvoir ». Dans cette vision d’un pouvoir constituant absolu propre au décisionnisme schmittien, la constitution est valide, non pas contrairement à la théorie kelsénienne, parce qu’elle trouve sa validité dans un rapport de production normatif, mais parce qu’elle émane d’un pouvoir constituant et qu’elle est posée par la volonté de celle-ci. L’analysé de Carl Schmitt peut nous éclairer sur le processus constituant chilien.

Carl Schmitt distingue en effet, la Constitution et les lois constitutionnelles. D’un côté, la Constitution est un acte du pouvoir constituant, issu de la volonté de ce dernier et qui exprime l’unité politique, tout en lui donnant une assise constitutionnelle. D’un autre côté, les lois constitutionnelles n’ont de validité que sur le fondement de la Constitution et présupposent une Constitution. La loi constitutionnelle, nous dit Carl Schmitt, trouve sa validité dans la Constitution, donc dans la décision politique qui a précédé la naissance de la Constitution.

De là, une conclusion peut déjà être tirée. Par ce schisme introduit entre le pouvoir constituant et le pouvoir constitué (issu de la Constitution), Carl Schmitt nous dit alors que le premier pouvoir ne peut se voir limité, alors que le second lui peut l’être, s’il est contraire au premier notamment. La question par exemple du contrôle par le Conseil constitutionnel, garantie juridictionnelle de la Constitution, du pouvoir de révision de la Constitution (voir l’article de O.Beaud à ce sujet), illustre bien ce schisme. En effet, on ne voit pas très bien pourquoi, si l’on considère que le pouvoir constitué n’est pas souverain, le Conseil constitutionnel ne pourrait-il pas contrôler les procédures de révisions constitutionnelles de l’article 89 ?

De ce schisme, Carl Schmitt en tire plusieurs notions. Tout d’abord, il évoque ce qu’il appelle « l’anéantissement de la Constitution » et qui est l’abrogation de la Constitution et du pouvoir constituant. Par exemple, si une Constitution X tire sa légitimité d’un pouvoir constituant monarchique et qu’après une révolution, une Constitution Y est érigée et tire sa légitimité d’un pouvoir constituant démocratique. Ensuite, il nomme « l’abrogation de la Constitution » le fait d’abroger la Constitution sans porter atteinte au pouvoir constituant.

Puis, vient le terme de « révision de la Constitution », il s’agit ici de la modification des dispositions constitutionnelles. La révision peut être conforme ou contraire à la Constitution. Carl Schmitt évoque ensuite la question de la « dérogation de la Constitution », situation dans laquelle la Constitution explicitement des cas où l’on peut déroger à telle ou telle disposition constitutionnelle. Enfin, le cas schmittien par excellence, « la suspension de la Constitution » avec les situations de dictatures, de pouvoirs exceptionnels, avec l’adage latin dictator ad tuendam constitutionem, où le dictateur suspend les dispositions constitutionnelles pour préserver la Constitution.

Revenons à notre cas chilien. Suite aux évènements de 2019, une loi est venue modifier la présente Constitution pour y introduire le mécanisme d’une Assemblée constituante, chargée elle-même d’abroger la Constitution chilienne de 1980. Il ne s’agit nullement d’un anéantissement de la Constitution, car le pouvoir constituant, le peuple, reste le même. En effet, c’est bien le peuple, qui suite aux manifestations, décida d’une nouvelle Constitution. Il est cependant assez surprenant que ce soit le pouvoir constitué qui par une loi constitutionnelle (révisant la Constitution) modifie le chapitre XV pour insérer une Assemblée constituante.

L’assemblée constituante n’est donc pas un pouvoir constituant en elle-même vu qu’elle agit dans le cadre d’une Constitution en vigueur. C’est là tout le paradoxe. Il s’agit d’abroger la Constitution à la suite de la convention constitutionnelle, tout en agissant dans le cadre de la Constitution que l’on souhaite abroger. Si l’Assemblée constituante était un pouvoir constituant, il y aurait eu ici anéantissement de la Constitution précédente ou du moins, son abrogation se serait faite en dehors du cadre constitutionnel auquel l’a contraint la loi constitutionnelle. Ainsi, par cette loi constitutionnelle, le pouvoir constitué a évité une autre notion de Carl Schmitt, la « dictature souveraine ».

La dictature souveraine est l’exact opposé de la dictature de commissaire. Dans le second cas, cette dictature suspend in concreto la Constitution afin de la protéger dans son existence concrète. Les modalités de mise en œuvre de cette dictature sont définies par le texte constitutionnel. Alors que la dictature souveraine, elle ne suspend pas une Constitution en vigueur en vertu d’un droit fondé sur celle-ci, mais cherche au contraire à instaurer l’état des choses qui rendrait possible une Constitution qu’elle considère comme la Constitution véritable.

C’est typiquement le cas d’une Assemblée constituante ayant aboli une Constitution précédente, et qui se retrouve avec en ses mains, la réunion des trois pouvoirs : exécutif, législatif et judiciaire. Qui peut alors limiter une telle Assemblée ? L’Histoire nous l’a souvent montré, ces épisodes sont très souvent sanguinaires et y règne un régime d’exception permanent. Comme le dit Carl Schmitt, « la dictature souveraine est la commission d’action absolue d’un pouvoir constituant ».

L’exemple chilien permet aussi, tout en nous rappelant notre histoire constitutionnelle, d’envisager des pistes intéressantes pour une future Constitution.

Une Convention constitutionnelle contraint par un cadre juridique fixé par la Constitution

Pour abroger la Constitution de 1980, le pouvoir constitué a donc décidé de réviser la Constitution pour en modifier le Chapitre XV, afin de permettre la tenue de cette Assemblée constituante. Ainsi, toutes les modalités ont été définies par cette loi constitutionnelle, instaurant des contraintes à ce processus constitutionnel.

Il convient alors de reprendre ici les passages de l’article de Madame Carolina Cerda-Guzman, publié sur le blog de Juspolitucum : « L’une des premières contraintes, qui a longtemps été au cœur du débat public chilien, est celle relative aux règles de vote au sein de l’Assemblée. La loi constitutionnelle précitée du 23 décembre 2019 précise que l’Assemblée devra approuver les normes et le règlement d’adoption de ces normes par une majorité des deux tiers de ses membres en exercice.

Concrètement, toutes les dispositions du texte constitutionnel à venir doivent recueillir l’accord d’au moins 104 membres pour être adoptées. Ce dispositif a été appelé au Chili « quorum de blocage ». Il avait été prévu par les opposants à la nouvelle Constitution comme un moyen d’empêcher qu’une courte majorité de gauche ou libérale (dans le sens social du terme) parvienne à imposer certains articles particulièrement avant-gardistes.

D’autres règles relatives au fond ont également été prévues. Ainsi, selon cette même loi constitutionnelle, le texte de la « Nouvelle Constitution » doit respecter « le caractère républicain de l’État chilien, son régime démocratique, les décisions judiciaires définitives et exécutoires, et les traités internationaux en vigueur ratifiés par le Chili ».

On pourrait considérer qu’elles ne sont que de barrières de papier, dès lors qu’une fois instituée l’Assemblée constituante pourrait faire fi de ces contraintes. Toutefois, comme le précise l’article 135 de la Constitution, « Tant que n’entre pas en vigueur la Nouvelle Constitution […], cette Constitution restera en vigueur, sans que l’Assemblée ne puisse lui nier son autorité ou la modifier ». Afin de s’assurer du respect des règles procédurales, la révision constitutionnelle de 2019 prévoit un recours ad hoc. Cinq ministres de la Cour suprême tirée au sort pourront être saisis par un quart des membres de l’Assemblée constituante afin de se prononcer sur leurs éventuelles violations. Toutefois, la révision précise que ce recours ne pourra jamais porter sur le respect des limites matérielles, donc celles relatives au contenu de la future Constitution. Ainsi, sur ce point, la digue entourant le pouvoir de l’Assemblée constituante apparaît moins solide ».

Apparaît dans ce passage la complexité d’une Assemblée constituante dans la phase d’élaboration d’une Constitution. Cette dernière exerce à la fois une compétence constituante continue, mais aussi provisoire et elle exerce une compétence constituante définitive, mais parfois aussi laborieuse. Les règles constitutionnelles créées par cette Assemblée constituante sont alors des «petites Constitutions », parfois formalisée ou souvent exclusivement matérielle. D’où l’importance d’un texte réfléchit pour éviter de répéter le processus constituant autant de fois que nécessaire.

Si la France venait à passer à une VIe République, le même problème se poserait. Le cas chilien permet de nous donner quelques pistes. Tout d’abord, pour assurer une certaine continuité, il conviendrait, comme pour la Ve République avec la loi du 3 juin 1958, de fixer un cadre constitutionnel dans lequel devrait travailler l’Assemblée constituante, ce qui implique évidemment des contraintes : respect de l’État de droit ; séparation des pouvoirs ; respect des traités internationaux ; respect du principe de représentation, etc.

Pour sa désignation, l’Assemblée devrait être la plus représentative possible (cela peut se faire par le sort ou par l’élection) et devrait être paritaire, avec aussi une représentation par l’âge. La présente Constitution devrait toujours être maintenue ou à défaut, faire une loi constitutionnelle qui prévoit le fonctionnement a minima de la Ve République. Le Conseil constitutionnel aurait alors un rôle important, à la fois pour contrôler l’action de l’Assemblée constituante (respect des exigences issu de la loi de transition constitutionnelle) et pour faire valider l’adoption de ce nouveau texte.

Il convient maintenant de voir par la suite, le contenu matériel du projet de Constitution adoptée par la Convention constitutionnelle.

Un premier projet Constitution marquant des changements radicaux

Ce projet de Constitution comporte 499 articles et 8 chapitres. Un texte long, plus long que la Constitution chilienne actuelle de 147 articles et 42 dispositions transitoires. Elle dépasse les 297 articles de la Constitution brésilienne et ses plus de 60 000 mots. Il convient donc de regarder le contenu matériel de ce projet, qui marque à la fois l’apparition d’une démocratie paritaire (A) et consacre des droits nouveaux (B).

Un projet de Constitution consacrant une démocratie paritaire

Dès le premier article du premier chapitre intitulé, « De la démocratie » , le ton est donné. En effet, ce dernier affirme que « l’État reconnaît et promeut une société dans laquelle les femmes, les hommes, les diversités de genre et les dissidences fondées sur le genre participent à des conditions de l’égalité, en reconnaissant que leur représentation effective dans le processus démocratique dans son ensemble est un principe et une condition minimale pour la réalisation complète et substantielle de l’égalité des chances, est un principe et une condition minimale pour l’exercice complet et substantiel de la démocratie et de la citoyenneté ».

Ce premier article voit une application concrète par l’article X qui affirme que « Les pouvoirs publics prennent les mesures nécessaires pour adapter et promouvoir la législation, les institutions, les cadres réglementaires et la prestation de services, en vue d’obtenir la législation, les institutions, les cadres réglementaires et la prestation de services pour parvenir à une égalité et une parité substantielles, l’égalité matérielle et la parité. À cette fin, le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et les systèmes judiciaires, ainsi que les institutions de l’Union européenne, sont appelés à jouer un rôle important, les systèmes judiciaires, ainsi que les organes de l’administration de l’État et les organes autonomes, et les organismes autonomes, doivent intégrer une perspective de genre dans leur conception institutionnelle et dans l’exercice de leurs fonctions. »

L’article 4 affirme que « Le Chili est un État plurinational et interculturel qui reconnaît la coexistence de nations et de peuples divers dans le cadre de l’unité de l’État, diverses nations et divers peuples dans le cadre de l’unité de l’État ». L’article 5 protège cette diversité culturelle, notamment pour l’égal accès aux fonctions publiques, « à leur patrimoine et à leur langue, à la reconnaissance de leurs terres, de leurs territoires, à la protection de leur territoire maritime, à la protection du territoire maritime, de la nature dans sa dimension matérielle et immatérielle ».

Concernant l’organisation des pouvoirs, le pouvoir législatif se compose, selon l’article 5 bis, du Congrès de Députés et la Chambre des régions. On est alors dans un système bicaméral, avec une chambre basse et une chambre haute. Conforme à la logique de la parité, le Congrès des Députés, chambre basse, « est un organe délibérant, paritaire et plurinational représentant le peuple. Il contribue à la formation des lois et exerce les autres pouvoirs qui lui sont confiés par la Constitution. Le Congrès est composé d’au moins 155 membres élus au suffrage direct par les districts électoraux. Une loi d’accord régional détermine le nombre de membres, les circonscriptions électorales et les autres pouvoirs conférés par la Constitution, les circonscriptions électorales et leur mode d’élection, en tenant compte du critère de la proportionnalité » (article 5 ter)

Concernant les prérogatives du Congrès des Députés, ce dernier « Le Congrès des députés a les pouvoirs exclusifs suivants :

  • a) Contrôler les actes du Gouvernement. Le Congrès a le pouvoir de demander des informations concernant le contenu et les motifs des actes gouvernementaux ;
  • c) déclarer, lorsque la Présidente démissionne de ses fonctions, si les raisons de sa démission sont ou non
  • (c) Déclare, lorsque le Président présente une démission, si les motifs de celle-ci sont fondés ou non et, en conséquence, l’admet ou la rejette ;
  • d) Donner son accord pour que le Président de la République puisse sortir du pays pour
  • e) Donner son accord pour que le Président de la République s’absente du pays pendant plus de trente jours ou à partir du troisième dimanche de novembre de l’année précédant l’année au cours de laquelle le titulaire doit quitter ses fonctions ;
  • (e) les autres personnes prévues par la Constitution ». (article 7)

La Chambre des régions, la chambre haute, selon l’article 9, « est un organe délibératif, paritaire et plurinational de représentation régionale chargé de contribuer à la formation des lois d’accord régional et d’exercer les autres compétences qui lui sont confiées par la présente Constitution. Ses membres sont appelés représentants régionaux ».

Ses attributions renseignent sur le régime chilien, qui reste ici présidentiel, avec une responsabilité directe du Président et une séparation stricte des pouvoirs. C’est cette chambre, qui se voit attribuer les prérogatives de l’engagement de la responsabilité du Président. La procédure pour engager la responsabilité du Président ou de ses ministres voit le partage des compétences entre les deux Chambres.

D’un côté, selon l’article 11 bis, « c’est le pouvoir exclusif du Congrès des Députés de déclarer si oui ou non les accusations portées par dix membres au moins et vingt membres au plus contre (a) Le Président de la République, pour les actes de son administration qui ont compromis gravement l’honneur ou la sécurité de la Nation, ou porté ouvertement atteinte à l’ordre public ». La Chambre des régions, elle selon l’article 11 ter, « La Chambre des Régions est exclusivement chargée de connaître des accusations portées par le Congrès des Députés et les Députés conformément aux dispositions de l’article 11 bis.

La Chambre des régions statue comme un jury et se limite à déclarer si l’accusé est coupable ou non. L’accusé est coupable ou non coupable. La déclaration de culpabilité est prononcée par une majorité des deux tiers des représentants régionaux en des représentants régionaux en exercice en cas d’accusation contre le président de la République ou un gouverneur de région, et à la majorité des représentants régionaux en exercice dans les autres cas des représentants régionaux en fonction dans tous les autres cas. Si l’accusé est reconnu coupable, il est démis de ses fonctions ». Sous la précédente Constitution, le pouvoir exécutif était de 6 sur 7 selon le site Constitute.org, et le pouvoir législatif de 33. Il se pourrait bien que le premier diminue à 5 voire 4 et que le premier monte a 35.

Passons sur les dispositions techniques pour se concentrer maintenant sur les droits reconnus par ce projet de Constitution.

Un projet de constitution novateur en matière de droits fondamentaux

La Constitution actuelle du Chili contient 47 droits fondamentaux (contre 13 en France, bien qu’il faille rappeler que, de par l’interprétation créatrice du Conseil constitutionnel, le nombre de droits fondamentaux dépasse ce nombre). Le projet de Constitution semble mettre l’accent dessus, et notamment sur les droits environnementaux.

Les droits fondamentaux font l’objet d’un chapitre, le quatrième. L’article 1er de ce chapitre rappelle à son alinéa premier que « les droits fondamentaux sont inhérents à la personne humaine, universelle, inaliénables, indivisibles et interdépendants ». Si les premiers qualificatifs sont aujourd’hui communs à toutes les déclarations de droits, le dernier, celui de l’interdépendance, l’est moins. L’alinéa second affirme que « le plein exercice de ces droits est essentiel pour la vie digne des individus et des peuples, la démocratie, la paix et l’équilibre de la nature, les peuples, la démocratie, la paix et l’équilibre de la nature. ».

L’article 2 affirme une obligation de moyen pour l’État, qui doit « respecte, protège, garantit et promeut la pleine réalisation et l’exercice des droits fondamentaux, ainsi que l’adoption des mesures nécessaires pour éliminer tous les obstacles qui pourraient limiter ou entraver leur réalisation. Toute personne, institution, association ou groupe doit respecter les droits de toutes les personnes, institutions, associations et groupes conformément à la Constitution et à la loi ».

L’article 3 introduit, un mécanisme que les constitutionnalistes connaissent bien, qu’est l’effet-cliquet ou le principe de non-régression des droits fondamentaux. Derrière ce principe, il y a l’idée d’un « trésor des droits fondamentaux » sur lequel on ne peut revenir. On ne peut que rajouter de nouveaux droits, jamais en retirer.

Un fait important à souligner concerne les titulaires de ces droits fondamentaux. L’article 4 en énumère plusieurs dont : les personnes naturelles (humaines), les peuples des Nations indigènes et la Nature.

Pour finir, listons, non sans en faire l’exhaustivité, un certain nombre de droits reconnus par ce projet de Constitution :

  • droit de vivre dans un environnement sûr (article 9)
  • principe de légalité des délits et des peines (article 10)
  • liberté de mouvement (article 11)
  • droit à l’identité (article 12)
  • droit à l’autonomie (article 13)
  • droit au libre développement de la personnalité (article 13)
  • la liberté d’entreprendre et de développer des activités économiques (article 14)
  • droit au respect de la vie privée (article 15)
  • droit au respect de la vie familiale (article 15)
  • droits sexuels et reproductifs (article 16)
  • droit de propriété (article 18)
  • droit aux terres, territoires et ressources (article 21)
  • droit à la vie (article 23)
  • droit à l’intégrité personnelle (article 24)
  • interdiction des disparitions forcées
  • droit de réunion
  • droit de manifestation
  • droit d’association
  • droit de pétition
  • droit au travail
  • droit à la liberté syndicale
  • droit à la santé
  • droit à la sécurité sociale, etc.

La Commission d’harmonisation, composée de 40 constituants chargés de proposer des améliorations de la formulation grammaticale et de la cohérence juridique, de détecter les éventuelles contradictions et d’éliminer les contenus répétés, a commencé ses travaux dès ce lundi.

Cette Commission aura moins d’un mois pour présenter ses observations à la plénière, qui devra procéder aux votes finaux en proposant un texte définitif le 4 juillet prochain. Les citoyens devront ensuite l’approuver lors du plébiscite dit « de sortie ».

Travailleront également en parallèle : la Commission du préambule, chargée de rédiger le texte qui ouvre la Magna Carta et la Commission des normes transitoires, chargée des articles transitoires nécessaires pour passer d’une constitution à l’autre.

Laisser un commentaire

Votre adresse e-mail ne sera pas publiée.